Sistemas sob demanda
Estudo técnico preliminar para contratar desenvolvimento de software
O ETP é a hora de decidir entre software pronto, sob medida ou squad. Veja o que comparar e o que registrar para a decisão se sustentar.
Para que serve o estudo técnico preliminar
O estudo técnico preliminar (ETP) é o documento da fase de planejamento que descreve a necessidade da contratação e mostra, entre as alternativas de mercado, por que determinado tipo de solução é a melhor. Em software, ele registra a escolha entre sistema pronto, sistema sob medida ou time.
A Lei 14.133/2021 trata do assunto no art. 18. A fase preparatória é caracterizada pelo planejamento e deve abordar considerações técnicas, mercadológicas e de gestão. A descrição da necessidade precisa estar fundamentada em um ETP que caracterize o interesse público.
O §1º do art. 18 da Lei 14.133/2021 resume o propósito do estudo: evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação.
O ETP vem antes do termo de referência (TR), que define o objeto. Primeiro o órgão entende o problema e escolhe o caminho. Depois descreve, no termo, o que vai contratar.
Para contratações de TIC no Poder Executivo federal, a IN SGD/ME nº 94/2022 organiza o planejamento em três etapas: instituição da equipe de planejamento, elaboração do ETP e elaboração do TR. A norma também prevê hipóteses em que o ETP é facultado ou dispensado. Vale conferir se a sua contratação está em uma delas.
Um aviso sobre o alcance: a IN 94 vale para os órgãos do SISP, no Poder Executivo federal. Estados e municípios têm normas próprias. Este texto não é parecer jurídico. Para a norma aplicável ao seu órgão, consulte a assessoria jurídica e o regulamento interno.
O ETP é responsabilidade do órgão. Este texto fala do que o documento precisa conter, não de quem o escreve.
Comparar soluções: pronto, sob medida ou time
O coração do estudo é a comparação. Não existe resposta certa de antemão: software pronto pode ser a melhor solução, e sob medida ou time também, dependendo do problema. O que o estudo precisa mostrar é por que a escolha feita é a melhor para aquele problema.
Pelo art. 11, inciso II, da IN 94, a análise comparativa considera, entre outros pontos:
- soluções já adotadas por outros órgãos;
- alternativas disponíveis no mercado;
- softwares já disponíveis;
- padrões de governo, como o eMAG e o design system do governo;
- modelos de prestação do serviço;
- métricas de prestação e de pagamento.
Cada alternativa tem um perfil diferente. Para quem quer entender a diferença em linhas gerais, o texto o que é um sistema sob demanda cobre o básico. Aqui o foco é outro: o que registrar na comparação.
Software pronto
Produto já existente, que atende a vários clientes. Na comparação, vale registrar quanto do processo do órgão o produto cobre sem adaptação, o que exigiria customização, como ficam os dados e a saída do produto (portabilidade, o que acontece se o contrato terminar) e como o licenciamento é cobrado.
Sistema sob medida
Software construído para o processo do órgão. Aqui entram os requisitos que o mercado não atende, a propriedade do código e da documentação, a forma de medir e pagar o trabalho (por entrega, por pontos de função, por unidade de serviço) e quem sustenta o sistema depois. Quem quiser ver como a Evo Tech trabalha esse tipo de projeto encontra o resumo em sistemas sob medida.
Time dedicado, em Squad de TI
Equipe dedicada que se integra à rotina do órgão, indicada quando o trabalho é contínuo e o escopo evolui. O estudo precisa mostrar por que um time faz mais sentido que um projeto fechado, como o trabalho será medido, como o órgão acompanha e como o conhecimento permanece com ele. O serviço está descrito em Squad de TI.
Custos só das soluções viáveis
O inciso III do mesmo artigo pede a comparação de custos apenas entre as soluções consideradas viáveis, com o custo total de propriedade (TCO) e a memória de cálculo. O TCO inclui o que vem depois da compra: manutenção, migração e treinamento. É comum a alternativa mais barata no começo ficar mais cara ao longo do contrato. A memória de cálculo permite que outra pessoa refaça a conta e chegue ao mesmo resultado.
O que o ETP precisa registrar para se sustentar
O art. 18 da lei lista, no §1º, os elementos do ETP. Entre eles, alguns pesam mais para software:
| Elemento (art. 18, §1º) | O que registrar em software |
|---|---|
| I, necessidade | O problema do órgão e o interesse público envolvido, sem já apontar a solução |
| III, requisitos | O que a solução precisa fazer e respeitar: acessibilidade, segurança, integrações, LGPD |
| V, levantamento de mercado | As alternativas analisadas e a justificativa técnica e econômica do tipo de solução escolhido |
| VI, estimativa do valor | Quanto a contratação deve custar, com a memória de cálculo |
| VII, descrição da solução | A solução como um todo, inclusive manutenção e assistência técnica |
| VIII, parcelamento | A explicação de por que a contratação será dividida ou não |
| XIII, posicionamento conclusivo | A conclusão sobre a adequação da contratação ao que se pretende |
O §2º do art. 18 exige, no mínimo, os incisos I, IV, VI, VIII e XIII. Quando o estudo não contempla os demais, deve haver justificativa.
Para a TIC federal, a IN 94 detalha o art. 11. Além da análise comparativa (inciso II) e da comparação de custos (inciso III), o estudo traz a estimativa do custo total da contratação (inciso IV) e a declaração de viabilidade, com a justificativa da solução escolhida (inciso V).
Há um ponto fácil de esquecer. Segundo o §1º do art. 11 da IN 94, as soluções inviáveis também são registradas. Se o órgão descartou o software pronto porque não atende a um requisito, essa razão precisa estar no estudo. É esse registro que responde, mais tarde, à pergunta de quem questiona: "por que não escolheram a outra opção?"
O estudo é elaborado pelos Integrantes Técnico e Requisitante (art. 11, caput) e, segundo o §2º do mesmo artigo, aprovado e assinado por eles e pela autoridade máxima de TIC do órgão. A assinatura marca que o órgão assume a decisão.
Decisão bem registrada resiste melhor a questionamento porque quem lê, meses depois, consegue seguir o raciocínio: qual era o problema, o que foi comparado, por que cada alternativa entrou ou saiu. Isso não é garantia contra auditoria. É clareza.
Do estudo ao termo de referência
O art. 12 da IN 94 diz que o TR é elaborado a partir do ETP. O que o estudo concluiu orienta o que o termo vai pedir.
Na prática, isso quer dizer coerência. Se o ETP concluiu que a melhor solução é um sistema sob medida, o termo descreve esse sistema, com os requisitos levantados no estudo. Se concluiu por um time, o termo descreve o modelo de trabalho, as métricas e o acompanhamento. Quando o termo pede uma coisa e o estudo justificou outra, a contratação perde a base.
O que costuma faltar em um termo, e como escrevê-lo de forma que o fiscal consiga conferir, está em o que costuma faltar no termo de referência de um portal. O exemplo é de portal, mas a lógica vale para qualquer software: critério de aceite que se verifica, sustentação com responsável e o que fica com o órgão no fim.